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        1. “十四五”該如何構建優質均衡基本公共教育服務體系

          2021-10-19 13:59:09

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          [摘要] 構建優質均衡的基本公共教育服務體系是建設高質量教育體系的重大戰略部署。要堅持系統觀念認識基本公共教育服務體系建設的內涵,堅持問題導向準確把握基本公共教育優質均衡發展存在的短板不足,堅持以人民為中心抓好基本公共教育服務的“著力點”?!笆奈濉睍r期要切實提高基本公共教育服務供給能力、提升基本公共教育服務治理水平、加強基本公共教育服務投入保障、完善基本公共教育服務信息體系。


          [關鍵詞] 優質均衡;基本公共教育服務體系


          [作者簡介] 桑錦龍,北京教育學院副院長、研究員(北京西城100120)


          建設高質量教育體系是“十四五”乃至更長時期我國教育現代化建設的主題,關系全面建設社會主義現代化國家的全局。2021年兩會期間,習近平總書記強調要全面貫徹黨的教育方針,堅持社會主義辦學方向,堅持教育公益性原則,著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系,建設高質量教育體系,辦好人民滿意的教育,培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。[1] 2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也將“推進基本公共教育均等化”放在建設高質量教育體系的戰略優先位置,進行了重點政策安排。[2] 這就迫切要求我們立足新發展階段,從戰略和全局的高度認識新時代構建優質均衡的基本公共教育服務體系的內涵,堅持問題導向,明確“十四五”期間推進相關工作的“著力點”。

          一、堅持系統觀念認識基本公共教育服務體系建設的內涵

          公共教育服務體系主要是指與特定的經濟社會發展水平相適應,以促進社會公平正義為目的,以滿足公共教育需求為根本任務,以政府提供公共產品性質的教育服務為載體的系統的制度安排?;竟步逃阵w系主要是指與政府優先提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共教育服務相關的制度安排。[3]例如,2012年國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》就曾提出“基本公共服務,指建立在一定社會共識基礎上,由政府主導提供的,與經濟社會發展水平和階段相適應,旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利,提供基本公共服務是政府的職責”,并強調“基本公共服務體系,指由基本公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度安排”。[4]

          基本公共教育服務體系之外的公共教育服務制度安排,可以統稱為非基本公共教育服務體系?;竟步逃张c非基本公共教育服務的劃分具有相對性,往往與經濟社會發展水平、對教育屬性的認識、教育發展優先議程的確立等因素相關。例如,一般認為在我國基本公共教育服務主要是指九年義務教育,但《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》除了對義務教育領域作出部署之外,還將學前教育、高中階段教育、特殊教育等領域的某些項目(內容)納入其中。2017年國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》進一步將“基本公共教育”作為推進基本公共服務均等化的優先領域,從義務教育、高中階段教育、普惠性學前教育、繼續教育等四個方面作出重點任務的部署,將免費義務教育、農村義務教育學生營養改善、寄宿生生活補助、普惠性學前教育資助、中等職業教育國家助學金、中等職業教育免除學雜費、普通高中國家助學金、免除普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費列入“十三五”國家基本公共服務清單,強調要“完善基本公共教育制度,加快義務教育均衡發展,保障所有適齡兒童、青少年平等接受教育,不斷提高國民基本文化素質”。[5] 這充分反映了基本公共教育服務這一概念內涵動態變化的特征。

          當前,世界正經歷百年未有之大變局。辯證認識和把握國內外大勢,統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局,必然要求我國“集中力量辦好自己的事”。特別是把教育作為最重要的民生福祉來謀劃,通過著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系,努力解決好群眾在教育領域的操心事、煩心事、揪心事,切實增加人民群眾的“滿意度”“獲得感”。同時,伴隨著我國教育改革進入攻堅期和深水區,改革舉措越來越多地涉及既有利益格局的調整、發展方式的轉變、價值觀念的沖突,越來越多地涉及各級政府以及多個部門職責,越來越多地涉及與其他社會領域改革的協調配合,“增強教育改革的系統性、整體性、協同性”也是當前全面深化教育領域綜合改革的緊迫要求。[6] 特別是2019年我國高等教育毛入學率超過50%,進入了普及化階段,我國的教育普及任務基本完成,教育發展的供求關系、內外部環境、評價標準、保障機制發生了重要而深刻的變化,促進教育與經濟社會協調發展的任務日益凸顯,這也要求強化系統觀念,在公共教育服務建設中著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項,著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系。

          簡言之,著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系,就是要全面落實黨的十九屆五中全會和全國教育大會精神,立足我國教育現代化建設正在從“基本現代化”走向“總體現代化”的階段性特征,用系統化制度建設的方式反映新時代人民群眾對于基本公共教育服務的新期待,促進中國特色、世界水平的公共教育服務體系建設。從基本公共教育服務體系的內涵和發展的階段特征出發,就是要努力推進四個相互聯系、相互依賴、相互促進、有機統一的教育領域綜合改革。

          (一)構建現代化的基本公共教育服務財政體系?;竟步逃肇斦w系主要是指政府為履行基本公共教育服務職責而對經費投入作出的具體系統的制度安排。構建現代化的基本公共教育服務財政體系就是要聚焦2035年總體實現教育現代化、邁入教育強國行列戰略目標,按照“充足、公平、有效”的原則完善我國基本公共教育服務經費投入體制機制。合理界定中央政府和地方政府的基本公共教育服務職責,努力使基本公共教育服務支出成為政府(尤其是以承擔基本公共服務為主要職責的地方政府)的主要支出,公平配置經費資源,并不斷提高生均教育經費水平和經費使用效益,力爭達到世界發達國家平均水平。

          (二)構建現代化的基本公共教育服務治理體系?;竟步逃罩卫眢w系主要是指政府依法對自身及其他利益相關者共同管理基本公共教育服務的內容和程序作出的具體系統的制度安排。構建現代化的基本公共教育服務治理體系就是要聚焦2035年總體實現教育現代化、邁入教育強國行列的戰略目標,按照“法治、多元、民主”的原則完善中國特色的基本公共教育服務治理體制機制。全面加強黨對教育工作的領導,努力形成政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、利益相關者(如家長、社區)積極有序參與、各方合力推進基本公共教育服務事業健康發展的治理格局。特別是伴隨著我國“教育基礎性制度體系基本建立”,要更加重視中小學領導管理體制機制建設,處理好學校內部的政治領導權力、行政管理權力、民主監督權力、專業自治權力等關系,加快形成學校開放辦學、社會廣泛參與,學校、家庭、社會協同育人的教育發展新格局。

          (三)構建現代化的基本公共教育服務供給體系?;竟步逃展┙o體系主要是指政府為配置或提供基本公共教育服務(產品)而作出的具體系統的制度安排。構建現代化的基本公共教育服務供給體系就是要聚焦2035年總體實現教育現代化、邁入教育強國行列的戰略目標,按照“充分、優質、多樣”的原則,完善基本公共教育服務供給的體制機制。持續提高基本公共教育服務的覆蓋范圍和水平,建立健全質量標準和監測評估體系,推動基本公共教育服務高質量發展。重視滿足人民群眾日益增長的對基本公共教育服務的選擇性需求,積極推動基本公共教育服務的供給側結構性改革。

          (四)構建現代化的基本公共教育服務信息體系?;竟步逃招畔Ⅲw系主要指政府為履行提供基本公共教育服務信息職能而作出的系統的制度安排。構建現代化的基本公共教育服務信息體系就是要聚焦2035年總體實現教育現代化、邁入教育強國行列的戰略目標,按照“全面、可信、便捷”的原則,完善提供基本公共教育服務信息的體制機制。加強基本公共教育服務信息體系的基礎設施建設,形成統一、權威的基本公共教育服務政策、數據和服務平臺以及更新運維機制,為人民群眾提供便捷多樣獲取基本公共教育服務信息的渠道,滿足人民群眾對基本公共教育服務的知情權、參與權、監督權。

          二、堅持問題導向準確把握優質均衡發展存在的短板不足

          構建優質均衡的基本公共教育服務體系是建設教育強國的基礎性工程,也是一個長期的歷史進程。早在十年前,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》就提出“各級政府要切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務的職責,建立健全公共教育服務體系,逐步實現基本公共教育服務均等化,維護教育公平和教育秩序”。[7]

          2017年發布的《國家教育事業發展“十三五”規劃》充分肯定了“十二五”期間我國基本公共教育服務體系建設取得的成績,明確提出我國基本公共教育服務體系基本確立。在此基礎上,進一步聚焦2020年全面建成小康社會發展目標,將“建成覆蓋城鄉、更加均衡的基本公共教育服務體系”作為2020年教育改革發展的重要目標之一,并對提升基本公共教育服務能力的重點工作作出了詳細部署,強調“以中西部地區、貧困地區和民族地區為重點,補齊基本公共教育服務短板”等。[8] 此外,為了進一步推進現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,2018年初國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》,將義務教育(包括公用經費保障、免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助、貧困地區學生營養膳食補助)、學生資助(包括中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助)列為基本公共服務事項的內容,列入中央與地方共同財政事權范圍。[9]

          總之,在國家戰略規劃和相關政策的強力推動下,近十年來我國基本公共教育服務體系建設取得了積極進展。學前教育毛入園率從2010年的56.6%提高到2020年的85.2%,達到中高收入國家的平均水平(2017年經合組織國家3-5歲兒童的毛入園率為87%)。九年義務教育鞏固率從89.9%提高到95.2%,義務教育覆蓋率高于高收入國家平均水平。高中階段整體實現基本普及,高中毛入學率2010年為82.5%,2020年升至91.2%。特別是義務教育基本均衡發展取得積極進展,截至2020年5月,全國累計2767個縣(市、區)通過義務教育基本均衡發展國家督導評估認定,占95.32%。其中,東部890個,中部872個,西部1005個。[10]

          此外,京滬等我國一些沿海發達地區,教育總體發展水平已達到世界主要發達國家平均水平,從可量化、可監測的一些指標來看,基本公共教育服務發展領域跟跑的項目在減少,并跑、領跑的項目在增多。簡言之,我國基本公共教育服務體系建設已經站在一個新的歷史起點。

          但是,在看到巨大進步的同時,也必須清醒地認識到,我國基本公共教育服務發展仍存在不平衡不充分的問題,體系建設任務依然艱巨。特別是面對中國特色社會主義進入新時代、社會主要矛盾已經轉化的新形勢,“我國教育還不能完全適應人的全面發展和經濟社會發展的需要,現代教育公共服務體系、現代教育治理體系、現代教育保障體系還不夠健全,一些深層次體制機制障礙需要重點破解,一些人民群眾關心的熱點難點問題還需要加快解決,地方推進改革的內在動力和活力還需要進一步激發”。[11] 從基本公共教育服務體系建設來看,存在的比較突出的問題包括:

          一是基本公共教育服務供給不充分。以學前教育為例,黨的十九大報告把“幼有所育”與“學有所教”并列,作為我國民生發展的重要內容之一,提出要辦好學前教育。但與此相比,目前我國學前教育的普及水平還不夠高,“入園難”“入園貴”“入園遠”問題在一定范圍內還存在。此外,九年義務教育鞏固率、高中階段毛入學率也都有進一步提升的空間。二是基本公共教育服務供給過程存在不均等現象。盡管我國教育普及水平日益提高,但從“擇校熱”“學區房”“流動人口子女教育”等人民群眾反映強烈的問題來看,基礎教育發展中的區域差距、城鄉差距、校際差距、群體差距依然較大。三是基本公共教育服務保障能力存在較大差異。以2019年我國普通小學生均一般公共預算教育經費為例,省域間經費投入水平最高的地區是最低的地區的5倍多。省域范圍內的差距也很大。四是優質基本公共教育服務資源供給不充足。中小學辦學模式和培養模式“千人一面”的現象、中小學生課業負擔過重現象還不同程度存在。特別是滿足人民群眾選擇性需求的基本公共教育服務資源還不多,與此相關的校外培訓過熱過亂等不規范現象在一些地區還普遍存在。此外,我國的基本公共教育服務信息體系也存在較大的改進空間。

          三、堅持以人民為中心抓好基本公共教育服務的“著力點”

          “十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年,也是我國教育現代化建設從“基本現代化”開始向“總體現代化”邁進,建設教育強國的關鍵起步期。立足新發展階段,全面落實黨的十九屆五中全會和全國教育大會精神,必須堅持以人民為中心的發展思想,落實教育公益性原則,攻堅克難,抓好“著力點”,努力構建優質均衡的基本公共教育服務體系。

          (一)提高基本公共教育服務供給能力。一是持續增加基本公共教育服務的有效供給?!巴苿恿x務教育均衡發展和城鄉一體化,扎實推進義務教育薄弱環節改善與能力提升,推進義務教育從基本均衡邁向優質均衡”。[12]“加快城鎮學校擴容增位,保障農業轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務”。[13]重視推動特大城市和人口流入重點地區完善進城務工人員隨遷子女享受基本公共教育服務的政策。持續提高學前三年毛入園率、普惠性幼兒園覆蓋率,不斷完善廣覆蓋、?;?、有質量的學前教育公共服務體系。鞏固提升高中階段教育普及水平,以育人模式改革為核心促進高中階段學校多樣化發展,積極化解普通高中大班額問題。建立健全布局合理、學段銜接、普職融通、醫教結合的特殊教育基本公共服務體系,讓具備學習能力的殘疾少年兒童能夠公平獲得適合自身特點、高質量的教育。二是促進公辦學校公平優質發展。堅守公辦學校的公共性,規范公辦學校的入學政策和管理制度,完善公辦學校的投入保障、激勵獎懲、監督問責機制,努力使優質公平的公辦學校體系成為基本公共教育服務供給體系的主體。[14] 要著力解決義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔過重的問題,統籌校外培訓機構治理與校內教育教學質量提升工作,強化學校教育主陣地作用,整體提升公辦學校的教育教學質量和課后服務水平。三是創新基本公共教育服務提供方式。建立健全利用信息化手段擴大優質基本公共教育服務覆蓋面的有效機制。特別是支持面向欠發達地區開發優質在線教育資源,構建免費公益的數字教育資源公共服務平臺。

          (二)提升基本公共教育服務治理水平。一是以法治思維和法治方式推進基本公共教育服務建設。加快推進學前教育、家庭教育、終身教育等領域的立法,全面推進依法治教、依法治校。二是督促各級政府正確履行基本公共教育服務職責。明確各級政府發展基本公共教育服務的法定職責,切實落實中共中央、國務院《深化新時代教育評價改革總體方案》等決策部署,完善義務教育質量監測制度,加強監測結果運用,依法推進義務教育優質均衡發展。三是完善政府治理方式。推進基本公共教育服務管理的制度化、規范化、程序化,更加重視運用法律、規劃、標準、經費、信息服務、督導等綜合政策工具管理基本公共教育服務。四是建立區域基本公共教育服務均衡化機制。適應我國區域一體化發展戰略部署(如京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等),堅持“省級統籌”與“區域統籌”相結合,探索構建跨行政區劃的教育治理體制,推動區域基本公共教育服務均衡化,包括制定區域教育協同發展規劃,完善財政轉移支付支持欠發達地區的機制,健全發達地區對口支援欠發達地區基本公共教育服務發展的有效模式等,加快提升欠發達地區基本公共教育服務水平。

          (三)加強基本公共教育服務投入保障。堅持和鞏固教育優先發展的戰略地位,繼續將基本公共教育服務作為財政優先保障的重點領域,努力實現財政性教育經費投入的穩定增長。一是深化基本公共教育服務投入體制改革。進一步明確中央和地方在基本公共教育服務領域的事權和支出責任,加大中央和省級財政對基層政府提供基本公共教育服務的財力支持,依法落實各級政府的經費支出責任,盡快形成權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共教育服務投入保障機制。二是優化基本公共教育服務經費使用結構。推動經費使用結構重心從規模擴張向質量提升、結構優化轉移。堅持義務教育在經費投入中“重中之重”地位,鞏固完善城鄉統一的義務教育經費保障機制。三是優化基本公共教育服務投入配置和使用機制。堅持“?;?、補短板、提質量、促公平”的投入方向,加快建立透明、公平、科學、可監督的投入決策機制,推動經費支出向發展薄弱地區(農村地區)、薄弱學校、困難群體傾斜。針對財政性教育經費支出困難等實際問題,完善預算分配方式,更加重視保障人員經費需求。同時,與時俱進改革財政教育經費管理體制和運行機制,給予基層和學校更多統籌使用經費的自主權。四是健全基本公共教育服務經費監管機制。完善經費審計制度、經費使用績效考核制度以及經費信息公開制度,加強全方位、全過程、經常性的經費監管體系,全面提高經費投入效益。

          (四)完善基本公共教育服務信息體系。適應信息化技術迅猛發展的形勢并滿足人民群眾對基本公共教育服務的知情權、參與權、監督權,將提供充足、清晰和可信的基本公共教育服務信息作為政府的必要職能之一。一是加快建設先進的教育信息化基礎設施。將其作為“新基建”的重要內容,構建高速泛在、開放共享、安全可靠的教育信息化環境,持續加大對農村、邊遠、民族地區等欠發達地區教育信息化的支持力度。二是完善國家教育管理信息系統。落實中央“構建服務全民終身學習的教育體系”戰略部署,探索各種新型學習方式的保障機制,形成覆蓋全民、伴隨終身,記錄所有學歷和非學歷信息,銜接學籍信息和學分銀行的個人學習檔案,統一納入公民基本身份信息管理。[15] 加快形成全方位、立體化和多層次的教育管理與監測體系,推進基本公共教育服務的精細化和科學化管理。三是持續推進教育管理信息化。加強教育領域信息系統和數字資源整合,推進各級各類教育管理工作的銜接融合,提升通過大數據、信息化手段實施監管的能力。大力推進教育政務和基本公共教育服務信息公開,主動公開涉及人民群眾切身利益或社會普遍關注的信息,例如考試、招生、收費等,鼓勵媒體和人民群眾監督基本公共教育服務機構的工作。

          [1] 鞏固抓落實拓展抓改革在公平和質量上取得新的實質性進展-教育部召開黨組擴大會學習貫徹2021年兩會精神[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/202103/t20210312_519368.html

          [2] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

          [3] 桑錦龍、湯術峰. 公共教育服務體系建設概論[M]. 北京:社會科學文獻出版社,2019:30.

          [4]《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

          [5]《國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.

          [6] 全面推進教育文化衛生體育事業發展不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感[N]. 人民日報,2020-9-23.

          [7] 國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201008/93785.html.

          [8] 國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201701/t20170119_295319.html

          [9] 國辦印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》[N]. 人民日報,2018-02-09.

          [10] 全國2767個縣(市、區)通過國家義務教育基本均衡發展督導評估認定[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/mtbd/202005/t20200520_

          456715.html

          [11] 蔡繼樂. 用新時代中國特色社會主義思想加快建設教育強國——訪十九大代表,教育部黨組書記、部長陳寶生[N],中國教育報.2017-10-17

          [12] 陳寶生. 建設高質量教育體系加快建成教育強國[J]. 旗幟,2020 (12).

          [13] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

          [14] 勞凱聲. 教育體制改革與改革倫理問題[J]. 首都師范大學學報(社會科學版),2011(4).

          [15] 張力. 樹立以提高質量為核心的教育發展觀[N]. 中國教育報,2015-11-19.

          《人民教育》雜志2021年第17期,文章原題為《關于構建優質均衡基本公共教育服務體系的思考》

          作者:桑錦龍

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